检察机关内部机构如何设置，是司法责任制改革中的一个突出问题。在长期实行的“三级审批制”下，内部机构按业务类型划分，以便于承担业务“审核”责任。推进司法权运行机制改革，部门的设置方式及职能就可能有所调整。但在这一问题上，各层级、各地区的检察机关认识不一，做法各异，甚至形成机构设置的所谓“三乱”现象。而这种混乱，在近期改革过程中并未解决，甚至有所加剧。不仅基层院、市院，甚至省级人民检察院，也采取了不同的部门设置方式，机构名称也各不相同。为理顺内部管理关系，贯彻司法责任制，保障检察一体制，合理有效地发挥检察功能，在深化司法责任制改革的过程中，需要认真探讨检察机关内部机构及其功能设置的法理与实践，在此基础上，设计和实施较为适当的机构设置方案。

　　一、检察机关内部机构设置的基本法理及模式比较

　　关于检察机关设置中层机构的意义何在，原日本检察总长伊藤荣树的概括较为准确。他称，检察机关内设部门的目的有二：“一是大体确定检察官相互之间的事务分工，根据业务分工以谋求提高工作效益，同时明确责任所在；二是对拥有多数检察官的检察厅，可以大体上把分担事务性质相同的检察官集中在一起，便于上级进行适当的指挥监督。”简言之，内部机构，一是为了实现专业分工提高效益；二是有利于上级指挥监督。同时，有一前提：检察官数量较大。如果检察官数量较少，检察长可以直接指挥监督，无需再经中层机构，即所谓“扁平化管理”。

　　按照业务类型设置业务机构，同时设置若干行政保障机构，是检察机关内部机构设置的一般模式。其中，内部业务机构设置，可分为主要根据业务类型设置，主要根据案件类型设置，以及兼顾业务类型和案件类型的模式。

　　根据业务类型来划分部门的机构设置模式，比较典型的是原苏联、东欧国家和越南、古巴等国以法律监督业务类型设置内部机构的模式。由于检察机关是国家法律监督机关，其内部职能机构，一般是以检察机关法律监督不同职能为基础设置，包括对国家管理机关、企业事业单位、公职人员和公民是否遵守法律实行监督的一般监督部门，对侦查机关和其他调查机关的执法实行监督的侦查监督部门，对法院审判案件的活动进行监督的审判监督部门，对拘留所、羁押场所和执行刑罚及其他强制性措施的执法活动实行监督的执行监督部门，以及实施工作保障的有关部门等组成。如古巴共和国总检察院组织章程规定，古巴共和国总检察院设置下列职能机构：（1）法律监督局；（2）审理监督局；（3）刑事、民事、行政和劳工诉讼监督局；（4）监狱、看守所、劳教机关执法监督局。

　　大陆法系国家检察官的基本业务包括侦查、公诉和指挥刑罚执行，最为典型的模式，是设置若干侦查兼公诉业务科、处，这些业务科、处的检察官既负责指挥或指导侦查，也负责提起公诉及出庭公诉。这些业务科、处工作职能基本相同，但根据案件类型或者根据管辖区域确定科、处内检察官的职责。此外，由于检察官负责刑罚执行，因此通常专设一个执行科、处，由检察官负责，但部门内人员多系不具检察官身份的政府雇员。

　　法国的巴黎检察院，即以案件类型为主设置业务部门，同时兼顾业务类型。包括5个厅，厅内设处，合计15个处（组）。5个厅分别是公诉和实时处理厅（第一厅），设两个地区案件处，一个未成年人处，以及一个实时处理小组；经济、金融和商业犯罪厅（第二厅），设打击诈骗犯罪处，财政案件处及商业案件处；一般行政、民事案件和媒体厅（第三厅），设秩序和庭审处，刑罚执行和引渡处，民法和司法职业处，新闻和自由保护处；打击恐怖犯罪、危害国家安全和有组织犯罪厅（第四厅），设恐怖活动和危害国家安全处，打击非金融性有组织犯罪处；公共健康、打击经济和社会犯罪厅（第五厅），设健康、经济和社会案件处，欺诈和支付手段处。

　　德国检察机关与此类似。如弗赖堡市在2017年有检察官41名（含7名从司法专业学校毕业，未通过司法考试，只能在区法院出庭，不能在市法院执行业务的检察官），有秘书（书记员）38人，负责执行工作和行政工作的雇员33人。2016年共处理各类案件6.5万余件（我国属于治安行政违法的案件，在德国亦需检察官处理或批准处理）。检察院内设六个侦查（公诉）处，每处6至7名检察官，由一名经州司法部任命的高级检察官任处长。六个处含一个青少年案件处、一个交通犯罪案件处、一个经济和税务案件处、一个有组织犯罪和毒品犯罪处，另外两个处处理其他类型案件。但按地域划分管辖范围：一个处负责城区内案件，一个负责城外案件。另有一个15人组成的执行处，一名检察官负责，其余均为政府雇员，负责自由刑的交付执行和财产刑的执行（德国无死刑）。检察长依法可以指挥检察官，但通常不干预检察官的决定，只是必要时可以将案件转移给其他检察官办理。检察长有时召集六个处长及执行处长一起研究有关的检察业务问题。

　　美国检察机构的基本职能是实施刑事公诉，同时兼有较为灵活的侦查职能，通常内设调查机构或调查人员承担补充侦查及少量案件的直接侦查职能。检察官作为政府法律顾问，还承担代表政府参与民事诉讼（起诉和应诉）职能。美国检察官刑事案件办案流程可分为“旋转检察”（rotation prosecution）和“垂直检察”（vertical prosecution）。前者系指随诉讼进程而将案件传递到不同检察官的流水作业型检察；后者则要求办案检察官或团队根据案件性质，从接案到量刑自始至终跟踪办理。即检察官从警方侦查发动、案件建档/立案、提审、拘留听证、审前听证、有罪答辩、裁判听证及安置听证等不同阶段，全程参与。因此形成不同类型的部门划分。“旋转检察”模式，要求检察官办事处内设处理不同诉讼环节事务的业务机构，而适应“垂直检察”需要，则以案件性质、轻重区分业务结构。为提高案件办理的质量与效率，具有专案办理特征的“垂直检察”模式，是当今美国检察所倡导的模式，因此，除民事业务、刑事调查专设部门外，根据案件类型划分刑事检察部门，是较为普遍的部门设置方式。

　　比较不同国家、地区检察机关内部机构的设置，可以总结出两点共同的规律。一是业务机构设置的基本标准是适应案件办理需要，将处理同类业务的检察官集中在一起，以便于组织调配和业务管理；二是内部机构设置应当适应特定检察机关的职能、组织特点和业务发展需要。如在现代都市，为应对不同类型的重大、复杂刑事犯罪，检察业务根据案件类型设专组应对为一趋势。又如，在实行“检察一体制”的国家和地区，为便于检察工作的整体协调和推进，较为强调上下级检察机关内部机构的协调统一，以便于上下联络。而“各自为战”的检察机构，如美国地区检察官办事处，因为并无“上级领导机关”，无论是官署还是内部部门设置，都较为灵活、多样。

　　二、内部机构调整的考量因素及应注意的问题

　　检察机关内部机构的设置，是一项需要考虑多种因素的系统工程，不可草率行事。为了在改革背景中，合理调整设置检察机关内部机构，应注意斟酌以下因素：

　　1.司法责任制及其限度。检察机关实行司法责任制，需要确认员额检察官的办案主体地位，及在一定限度内的独立处理案件的权限。但是，此种独立负责具有相对性，因为检察官业务活动仍是在检察长的监督指挥之下，服从检察一体制的要求。因此，为贯彻检察一体制，协助检察长实施业务管理和监督，可以设置中层业务机构，并由部门负责人协助检察长承担一定的监督指导责任。因此，平衡检察官责任制与检察长指挥监督权的关系，是在部门调整及其功能设置中需要着重考量的因素之一。

　　2.办案业务量和检察官数量。业务量大，随之检察人员数量较多，需要设置部门实施必要的管理、协调和监督。反之，业务量较小，检察官员额少，则应考虑合并部门；在案件很少人员很少的检察院，甚至可以不设部门，由检察长直接管理检察官。对某一业务事项或者某些类型案件的业务，是否设置部门专管，也应当考虑业务量。在司法员额制之下，员额检察官、法官必须达到一定的办案业务量，否则就没有必要配置员额。司法机构间以及机构内部员额配置的平衡，也主要是指业务量的平衡。业务量评估，需要考虑业务开拓空间，将设置部门后可能开拓的案件业务量计算在内，但是需有实践依据。由于司法程序是在多种因素共同作用下运行，设置部门专事专办，对业务量的影响通常比较有限。

　　3.办案组织的设置以及与部门的关系。检察业务以检察官单独承办和办案组承办两种方式实施。办案组由主任检察官领导，办案组和主任检察官的设置，可采取临时设置和常设两种方式。临时设置办案组，不影响部门设置；但如主任检察官负责的办案组为常设办案组织，业务部门的设置及其权限安排就应当注意与其协调，防止叠床架屋的多级管理，即防止行政因素的强化。

　　4.业务工作特性。内部机构，应当考虑业务工作特性，即主要实施业务指导还是个案办理。最高检和省级检察院的多数内设业务机构，以业务指导为主，更适合于采取部门体制，以便于条线联系，下情上达，上令下行，同时也便于对外协调工作。而基层院，作为个案办理单位，则可加强承办检察官和检察官办案组的功能，在较小的检察院，还可采行大部制管理，以适应办案需要。

　　5.日常管理因素。部门的功能，不仅有业务管理和监督功能，还负有行政管理功能，如维系工作纪律、业务考绩等。在中国制度背景中，还有政治学习、政治活动，如开展“两学一做教育实践活动”等政治功能。设置业务部门及其职责，要同时考虑该部门的行政管理和政治功能由谁承担，如何承担。是实行统一模式，即“一岗双责”，还是使业务与行政适当分离，这是机构调整时也应当考虑的问题。

　　6.上下级检察机关的业务对接。我国政治体制属于集中性体制，检察机关也属于集中性检察机关，大陆法系检察机关实行的检察一体制及其制度法理基本适用于我国检察制度。在这种集中性体制中，必须考虑上下级检察机关的业务对接关系。其中包括：检察机关之间的业务领导关系通过部门实施；上级业务部门对下级业务部门的业务指导和监督；个案办理时的级别审查关系，如审查逮捕案件报请上级检察机关批准逮捕，提起抗诉的案件由上一级检察机关审查支持抗诉或者不支持抗诉等。部门及其功能设置，应当注意一定程度的上下协调。如果业务配置错位程度较大，就可能使上下联系不畅，妨碍上下互涉业务的展开，也妨碍检察一体制的贯彻。

　　除以上因素外，目前在机构调整中还应当注意两个问题：一是注意机构设置的适度稳定性。司法职业的一个特点是稳定性，即司法人员工作条件、工作环境的相对稳定，如果变化较大，而司法人员又需被动适应，不利于维系其职业责任感与尊严，不利于形成长期稳定的职业规划并专注于检察业务工作。因此机构改革，应当注意“谋定而后动”，不宜仓促决策调整。有的检察院，领导换了，机构就变了，这不利于检察机关的长远建设。

　　二是注意机构设置的基本统一性。区别于政治体制上复合型与分权制，我国政治体制属于单一制，且集中性强。这种体制在机构设置方面的表现，就是具有较强的统一性，防止各行其是。我国检察机关在职能设置与组织构造上接近大陆法系检察机构，也贯彻“检察一体”的制度法理，因此，检察机构及其内部机构的设置，应受法律明确规制。而且为了便于上下联络且一致对外，内部机构设置应具有基本的统一性。由于我国实行统一的法制，各地方人民检察院的功能配置、执法依据均有一致性，因此，在机构设置上也就不应该各行其是。当然，由于案件数量和特征以及工作特性等因素的区别，不同层级、不同地区的检察机关，内部机构的多少和设置方式可以存在一定区别，但设置标准和原则应当一致，同时不妨碍或基本不妨碍上下级检察机关的工作联络。此外，对外的名称最好能保持一致或基本一致。以便于对外联系，同时易为社会所理解和接受，也体现出“检察一体”的特征。

　　三、关于“大部制改革”

　　我国检察机关的内部机构调整，一直在局部范围内尝试，而在中共十八届三中全会确定新一轮改革基本任务，继而推动以司法责任制为核心的司法改革后，内部机构改革成为检察机关贯彻司法责任制的一项内容。贯彻司法责任制，要求确认检察官的办案主体地位，同时降低上命下从的行政因素的作用范围。一项试行的改革措施，是建立主任检察官负责的办案组织，同时实行扁平化管理，将原有的部门制改为“大部制”，即合并业务部门，且适当虚化部门在业务管理方面的责任。然而，通过试点，发现推行“大部制”改革，可能遇到一些矛盾和问题。包括：

　　其一，固化主任检察官办案组，并以其为基本业务单位和管理层级，不太符合司法责任制改革要求。可能增加了管理层级。检察机关司法责任制改革的试点方案，倾向于建立主任检察官办案组，同时建立大部门体制。但在试点过程中发现，建立并固化主任检察官负责的办案组织，可能使其成为缩小版的科、处。而由于检察机关考虑中层干部配置职数等原因，对撤裁部门，建立大部，往往比较慎重。这就形成部门未撤，而增加办案组，这种改革导致管理层级不减反增，背离了适度降低行政化因素的改革初衷。

　　其二，与检察官责任制及员额制改革可能存在一定矛盾。因为，由承办检察官负责的办案独任制，是检察官办案的一种基本方式，只是办理部分大、要案件时，实行检察官办案组负责制。如果固化主任检察官办案组，并将每一检察官都配置在主任检察官办案组中，可能与办案独任制发生矛盾。而且员额制改革，就是解决检察官适格即所谓“精英化”“职业化”问题，在员额检察官内再设置“主任检察官”官职，缺乏制度基础和必要性。因此，司法责任制改革的实施方案，并未固化主任检察官办案组，也未将主任检察官确定为检察机关一种正式的检察官官职。由于部门改革的基础已经改变，“大部制”不再成为当然选择。

　　其三，在案多人多的检察机关，实行“大部制”可能增大管理难度，妨碍管理效益。在检察人员较多，办案任务较重的检察机关，撤、裁业务部门，实行扁平化管理，可能导致管理正面过宽，监督协调功能弱化，也不利于提高检察工作质量。

　　其四，实行“大部制”所采取的业务管理与行政管理相分离，可能不利于检察管理。大部制改革中，有一种意见和做法，是主任检察官负责业务管理，综合性的业务部门（大部）负责行政管理，包括工作纪律、政治教育、业务考绩等。然而，业务管理与行政管理难以截然分开，如工作纪律首先包含办案纪律；而在办案中，也需要人员、车辆以及其他资源的行政性协调；业务考绩属于行政管理工作，但因其包含业务评价内容，产生业务激励效果，因此与业务工作的联系也是密不可分。因此，“一岗双责”的统一模式，是较为适当的部门设置模式。也是各国和地区检察机关普遍实行的模式。

　　其五，上下业务对接产生的障碍。对检察机关各项业务分别设置业务部门并对全国检察业务进行指导监督，是最高人民检察院业务部门设置的基本方式，一般而言，省级院作为以指导业务为主的机关，也比较适合设置与最高检相互衔接的业务部门。如果地方人民检察院按照“大部制”改革要求，设置综合性业务部门，对上级部门的业务对接可能发生某些问题。就下级检察机关而言，“对接点”在“大部”，还是在部门内的业务口，或检察官办案组，可能呈现不同模式，如果不是建制性的部门作为对接点，下情上达、上令下行的效率与效果可能受到不利影响。

　　综上，笔者认为，总体而言，推进“大部制”，设置综合性业务部门，比较适合于案件数量较少，检察人员较少的基层检察院；而案件数量较大、检察人员较多的检察机关，以及以指导业务为主的检察机关，更适合于对主要业务设置部门进行专管的部门体制。

　　四、关于“突出主责主业”

　　目前检察机关内部机构调整，遇到的一个突出问题，是刑事诉讼业务与刑事诉讼监督工作的关系及其相应的部门设置问题。传统的观点和机构设置意见，是二者交叉统一，批捕、起诉时，同时实施侦查活动监督与审判监督。几年前，学界与检察实务界提出了批捕、起诉等诉讼职能与侦查监督、审判监督、执行监督等诉讼监督职能适度分离的观点，在职能区分的基础上，分离两种职能的机构设置方案亦在某些检察机关付诸实施。这种分离主要有两种方式，一种是部门内分开，即于侦查监督部门及公诉部门内设监督专组专门从事诉讼监督业务，如北京市人民检察院二分院曾经采取的机构设置方式；另一种则是部门分离，即在批捕部门、公诉部门外，另设刑事诉讼监督部门，专司侦查监督与审判监督等监督职责，如湖北省人民检察院曾进行的机构设置改革。

　　诉讼职能与诉讼监督职能相分离的机构设置方案，曾引起检察机关的讨论，但总的看，从最高人民检察院到基层检察机关，此种职能分离的机构设置意见并未成为主导观点。盖因分离后确有操作上的困难。然而，2016年底启动的国家监察体制改革，因检察机关侦查职能被剥离，作为一种回应，检察界提出所谓“回归主责主业”之说，即在新形势下重新强调检察机关的法律监督职能及诉讼监督业务。在此背景下，根据诉讼职能与监督职能相分离的观点，分设批捕、起诉与诉讼监督部门，各司其职，成为部分检察机关机构调整的一时之选。

　　然而，检察机关诉讼职能与监督职能能否分离，以及是否应当分设机构相对独立地开展业务，仍然是存在严重分歧，需要充分论证以决定取舍的问题。

　　首先，需要分析论证检察机关的诉讼职能与诉讼监督职能是否能够有效分开。笔者认为，从刑事诉讼本身的性质和职能展开，检察机关诉讼职能与监督职能有一定的可分性，但又不可能截然分开。例如，从侦查监督看，批捕属于诉讼职能，立案监督与侦查活动监督属于监督职能。但立案监督也是检察机关为有效实施刑事追诉所应当承担和展开的职能，亦具诉讼职能性质。这种职能，在大陆法系的一些国家，属于检察官侦查指挥权或侦查监督权的内容。尤其是审判监督方面。审查起诉、提起公诉是诉讼职能，审判活动监督属于监督职能，但抗诉是监督职能还是诉讼职能，则不无疑问。原最高人民检察院副检察长朱孝清认为刑事抗诉属于监督职能。但笔者认为，抗诉首先是诉讼职能，因为抗诉是对公诉的一种救济，而且受到公诉范围的限制。即如被告人的上诉权，同属诉权救济，应为诉讼权能。不过，由于我国检察机关为法律监督机关，而且抗诉权与上诉权之间平等性不足，抗诉的权能特别强大（可以对生效裁判提出对被告不利的抗诉），因此可以说抗诉也带有诉讼监督因素，尤其是再审抗诉，其监督性较强。因此，诉讼职能与监督职能仍有一定的相互融合性，如果截然分开，可能违背诉讼及诉讼监督的内在规律。

　　其次，需从实践效应分析，二者分合的利弊如何，包括对检察机关加强诉讼监督是否有利。两类业务分开，其主要的有利之处在于：专事专责专办，有利于强化诉讼监督职能，并由此突出检察机关的法律监督职能定位。这种有利性可以体现于两个方面。一是专责专办，可以防止诉讼监督被诉讼职能所掩抑。由于检察机关批捕、起诉等诉讼职能属于刑事诉讼的程序职能，在终止诉讼时，还具有实体处置功能。而诉讼监督，则大体属于所谓“拿着法律文书提意见”，缺乏有力的程序支撑，并不发生直接的实体改变以及程序变更的效果，因此前者易受重视而后者易被忽略。设置专门机构开展诉讼监督，就可以在一定程度上克服上述弊端，从而强化诉讼监督业务；二是专责专办，便于采取一些专门的制度措施，提高办理成效。如建立和强化法律监督调查机制，在调查基础上实施监督，可以提高监督的准确性和监督力度。此外，目前检察机关的信息化建设，加强了信息融通，缓解了诉讼监督部门对办案部门掌握的监督线索了解不足的难题，也为职能分离提供了一定的条件。

　　此外，分离两种职能，也可以在一定程度上缓解法律监督与诉讼职能之间的冲突。这种冲突，即学界所谓“裁判员”与“运动员”的角色冲突。一方面是代表国家的“控诉方当事人”，另外一方面又是可以对裁判法院实施监督的机关，这种角色冲突，一直为学界所诟病。如果分离两种职能，这种冲突应当有所缓解。

　　然而，分离诉讼职能与监督职能，也使诉讼监督因此而面临一些难以克服的障碍，同时，“角色冲突”问题并未从根本上解决。从操作实践看，分离职能和机构的主要问题在于，诉讼监督的信息来源不够，诉讼监督所凭借的手段不足，同时还存在两方面检察官的协调以及诉讼效率的问题。从信息来源看，虽然检察机关信息化建设加强了信息流通，但诉讼监督的线索主要在审查批捕、审查起诉和提起公诉的办案过程中发现，不参与这些诉讼活动，要获得监督线索仍然有一定的障碍。而且，从手段看，在检察机关对公安侦查人员既无指令权，又无考绩权的情况下，检察机关主要通过审查批捕对侦查方面形成制约，侦查监督如果与批捕相分离，其监督力度可能减弱；再从审判监督看，如果拟由监督部门审查决定是否抗诉，将因缺乏对案件的深度参与以及对相关信息的充分理解，很难成为适格的抗诉审查主体。如果抗诉仍归公诉部门，那么审判监督的工作只剩下对法院提一点没有法律效力的意见和建议，其职能分离的价值如何体现。至于缓解“角色冲突”问题，因为检察机关是一个整体，并实行检察长负责制，前述职能分离只是内部的一种工作分工，这种分工并没有程序法的意义，因此，不能从根本上解决角色冲突问题。

　　国家监察体制改革，催生了所谓“回归主责主业”的需求，但在另一方面也要看到，这种改革中对检察机关职务犯罪侦查职能与机构的转隶，对检察机关的法律监督职能也会发生一定影响。在过去，检察机关的诉讼监督虽然手段不足，但因具有反贪和渎职犯罪侦查权，对诉讼监督有较强的支撑作用。一旦侦查权转隶，这种支撑作用丧失，如果再不借助批捕权和公诉权来展开监督，监督的力度与效用可能进一步削弱。也许这是反对两种职能分离的新的理由。

　　笔者分析两种职能与机构分合的利弊，并无非此即彼的结论，但是有一种基本认识：如果实施分离，可能遇到的矛盾较多、障碍较大，需要充分论证，慎重决策。

　　五、关于“捕诉合一”

　　部分检察机关实行“大部制”改革，将批捕与公诉部门合并，成为所谓刑事检察部（局），是一种普遍的做法。然而，是否应当实行“捕诉合一”，以及对两种职能性质和相互关系的看法，仍然存在较大分歧。

　　“捕诉合一”的主要理由如：其一，推动“大部制”改革，降低检察机关的行政化因素，强化司法责任制。其二，有利于减少重复劳动，提高效率，而且同一名检察官在批捕和起诉两个环节持续实施侦查监督和指导，对于提高侦查质量及取证规范性可能更为有效。

　　笔者认为，这两点理由均能成立，但在另一方面，也要看到“捕诉合一”带来的问题。从学理上分析，批捕与起诉具有不同的性质，相互间可能具有某种不相容性。经审查批准或决定逮捕，是审查确定涉嫌犯罪的公民在刑事程序中被较长时间的羁押的国家行为。由于其妨碍公民基本宪法权利的严重性，属于重大的程序性国家行为，为了防止政府因管理需要便宜行事、任意决定，应当由独立的、有权威的审查主体，兼听羁押行为的利益方和不利益方意见后作出决定。因此，长期羁押审批被认为是司法机关尤其是法院的基本权力。因为，按照现代法治的比例原则和正当程序要求，审查逮捕属于司法权力，亦即裁判权力，其重要特征是中立性。而刑事公诉，则是代表国家，要求法院追究刑事被告人的刑事责任；控诉主体，系代表国家的刑事原告人，即控诉方当事人。可见，从法理上分析，“捕诉合一”，实质上是将裁判权与追诉权交由同一主体行使，这种职能冲突与角色冲突，就是“捕诉合一”受到学界批评的主要原因。

　　但在另一方面，在检察机关内部实行捕诉分离，虽然可以保持两种权力的某种相对独立性，但并未从根本上解决捕诉合一的问题。因为检察机关是一个整体，检察长统一行使指挥权，内部职能分离，并未从根本上克服侦查、公诉机关，即代表国家的一方当事人行使程序裁判权的矛盾，而只是缓解了这种矛盾。

　　而就实践观察，“捕诉合一”，虽然不可避免地容易使批捕审查者主要从控诉角度考虑逮捕问题，审查逮捕可能增添控诉色彩。因为，羁押措施既能防止当事人继续危害社会，又可防止其在审判及审前调查时不在场，且羁押所形成的精神抑制和物理隔离，有利于获取有罪供述，并防止各种证据风险。因此，对控诉最有利的方法，当然是使嫌疑人、被告人处于羁押状态。但从实务角度看，“捕诉合一”，可能使批捕承办者进一步考虑案件是否能够通过起诉审查，以法院做有罪判决的证据标准和法律标准衡量是否批捕，因此采取更为慎重的态度，并可防止实践中常发生的批捕“绑架”公诉的情况。因此，“捕诉合一”，在中国特定的制度背景之下，并不意味着对犯罪嫌疑人、被告人权利保障更为不利。

　　上述分析可见，“捕诉合一”，有利有弊。笔者认为，学理上分析，弊大于利；但在中国特定制度背景之下的操作实践看，也许利大于弊。不过，有一个关于机构设置平衡性的现实缘由，使检察机关倾向于“捕诉分离”：批捕（侦监）和公诉两个部门的业务人员众多，常常占基层检察院业务人员一半以上，如果合一，这个部门的人员数量和业务量太大，与其他部门很不协调。而2016年底开始的国家监察制度改革，直接减少了检察机关的内设业务机构，作为回应，检察机关产生内部机构适度分离和“蓬松化”需求。在此种背景下，维系或恢复“捕诉分离”，更容易成为检察界的主导意见。

　　笔者也倾向于“捕诉分离”的机构设置模式。理由有三：一是这种分离，使批捕相对独立，有利于维系目前批捕程序的“相对正当性”；二是前述机构设置和业务配置平衡性的要求；三是有利于对批捕程序实施适度诉讼化改造，从而提高程序正当性及批捕质量。这也是在一定程度上克服批捕把关不严，导致“绑架”公诉弊端的一项措施。

　　不过，近年来的改革，“捕诉合一”又呈现出另一种趋向。即根据案件类型设置专门内部机构，并实行“捕诉合一”的职能配置。如各地普遍设置的未成年人检察部门，以及某些检察院设置的国家安全和公共安全检察部（处）、经济犯罪检察部（处）、金融犯罪检察部（处）、网络犯罪检察部（处），以及生态环境检察部（处）等。

　　笔者认为，未成年人案件办理，遵循特殊的诉讼理念和原则，适用《刑事诉讼法》第五编第一章所规定的特别诉讼程序（如严格限制适用逮捕措施、实行社会调查、合适成年人在场制度等），形成对涉嫌犯罪的未成年人的特殊保护。强制措施适用，也是在特殊保护理念、原则的指导之下，属于未成年人诉讼保护制度的一部分。因此，未成年人犯罪案件“捕诉合一”，在提高办案的专业性，有利于对未成年人犯罪适用特殊刑事政策的同时，也不至于损害未成年人权益，突破程序正当性底线。

　　然而，其他类型案件的“捕诉合一”则不同。因为，这些案件虽然可能存在新型、重大、复杂等特点，但其适用的诉讼程序与其他犯罪案件的程序并无不同。在同样适用普通程序时，划出部分案件由类案检察部门按“捕诉合一”模式审查批捕，虽有专案专办之利，但也有妨碍检察机关批捕权运用统一性与平衡性之弊。应当看到，虽然针对新型、重大、复杂犯罪案件设置专门的检察机构，是国外检察制度发展的一种趋势，但现代各国检察机关并无批捕权，因此设置专门内部机构，仅仅是从追诉的角度加强办案的专业化，不能由此佐证目前我国检察改革中采用的类案检察捕诉合一模式。因此，在设置专门办案部门时，是否采取“捕诉合一”模式，尚需慎重考虑。各地试行机构设置改革，也可采不同模式，上级检察机关乃至最高人民检察院再根据实践情况总结经验，进行指导。

　　六、国家监察体制改革与检察机关内部机构与职能调整

　　国家监察体制改革，检察机关的自侦部门及其人员转隶设置新的国家监察委，这一改革，对检察制度和检察机关影响极大，其利弊不是本论文研究的问题。但相应的内部机构与职能变化，却应当有一定的前瞻性研究。从目前的试点方案和有限的实践资料看，有两个问题需要探讨。

　　一是检察机关是否还存在侦查职能及设置相应的组织。检察机关原有的侦查权涉及三个方面，一是根据《刑事诉讼法》第18条第2款，所行使的对贪污贿赂案件和渎职、侵权案件的侦查权；二是根据同上条款，对国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，由省级人民检察院决定立案侦查，即所谓“有限的机动侦查权”；三是根据《刑事诉讼法》第171条，检察机关审查起诉时，对于需要补充侦查的案件，可以自行侦查的补充侦查权。国家监察体制改革中的体制划转，是指第一种类型的侦查权的划转。不涉及补充侦查问题，而且补充侦查是公诉的附属性权力，没有任何理由剥夺和限制。但是这种补充侦查，权力范围和应用空间是十分有限的，从工作量看通常也不需要设置专门的机构应对。至于检察机关的“有限的机动侦查权”，刑事诉讼法中的原规定，对于专属侦查权具有明显的补充和附属的性质，“皮之不存，毛将焉附”，这一权力难以按原样保留。

　　不过，在改革试点中，检察机关关注的，是能否保留某些犯罪，如涉及渎职、侵权犯罪的侦查权，以维系、支持诉讼监督功能。

　　笔者认为，检察机关作为公诉机关，对刑事案件指挥侦查或承担部分案件的直接侦查，是世界通例，因为侦查不过是公诉的准备行为，由公诉主体直接实施侦查并无任何法理障碍，不过因为专业化分工，普通刑事案件的侦查通常主要由警察部门实施。近期全国人大常委会审议《人民检察院组织法修改草案》，审议的文本将现行《人民检察院组织法》规定的“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”，修改为“对依照法律规定由其受理的刑事案件行使侦查权”。已显示拟保留有限的立案侦查权的立法意向。如果立法确定检察机关的立案侦查权部分保留，则可再行研议是否设置与其工作量相适应的内设侦查部门。

　　二是检察机关对监察委调查的案件及其嫌疑人审查逮捕和审查起诉的职能和相应的机构设置问题。初步资料显示，监察委调查的案件，需要采取剥夺人身自由强制措施的，由监察委决定留置。在移送检察机关起诉后，由检察机关决定逮捕。由此可见，监察委办理的职务犯罪案件，调查（侦查）阶段的强制措施检察机关不干预，仅在起诉审查程序中决定是否逮捕。根据程序分工，起诉阶段的逮捕，仍应由批捕部门审查并由检察长或检察委员会作出决定。由于这类案件比较有限，加之由于留置措施前置，一般情况下，决定逮捕作为续行强制措施斟酌余地不大，因此没有必要为此专设机构。不过，如果能够达到一定的业务量，可以考虑增设一个专门负责职务犯罪、经济犯罪，以及国家安全犯罪的批捕（侦查监督）的部门。

　　监察委办理终结的案件，移送检察机关提起公诉。检察机关需对事实证据及法律适用问题进行审查，决定是否提起公诉及如何起诉。其审查内容和程序，应当按照刑事诉讼法规定的审查起诉规范实施。但其中有一问题，即对此类案件能否实施补充侦查及如何实施补充侦查。尤其是对需要退回补充侦查的案件如何处理，目前尚无程序安排，可谓于法无据。相信下一步的制度完善会解决这个问题。但也应当看到，由于职务犯罪的取证较为困难，而且监察委程序的自运行特征较为突出，检察机关对此类案件的审查起诉可能会难度较大，补充侦查也常会发生。因此，在测算或经实践证明业务量足够的情况下，可以将公诉工作分为普通刑事案件的审查起诉及经济犯罪、职务犯罪以及其他特殊类型犯罪的审查起诉，分别设置公诉部门，即如目前许多地方检察机关已采取的公诉部门的设置模式。