关于依法履行检察职能服务保障改革创新的意见（附解读）

　　为贯彻落实省委《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施意见（试行）》，充分发挥检察机关在服务保障改革创新中的职能作用，依法支持改革者、保护创新者、宽容失误者、惩治犯罪者，推动形成依法履职、敢于担当、勇于改革、大胆创新的干事创业氛围，结合我省检察工作实际，提出本意见。

　　一、树立精准司法依法保护的理念。增强依法服务保障改革创新的责任感，自觉把检察工作放在改革发展大局中谋划和推进。坚持理性、平和、文明、规范司法，全面落实宽严相济刑事政策，依法惩治和预防职务犯罪，增强司法办案的精准性和有效性，保护国家工作人员改革创新、履职尽责的积极性，为经济社会发展营造风清气正的政治生态。

　　二、准确把握改革创新中罪与非罪的界限。对国家工作人员涉嫌职务犯罪的行为，要严格依据法律、司法解释规定，全面分析评价行为的社会危害性、刑事违法性和应受惩罚性。审查办案时，要重点考量行为人是否谋取了私利，行为是否违反了当时的法律政策规定、是否符合职责要求和规定程序，危害后果的发生是否存在不可抗力、紧急避险等特殊情形，准确把握罪与非罪的界限。

　　三、依法支持保护改革创新者。加强检察宣传工作，通过以案释法等方式，营造有利于改革创新的良好氛围。完善不实举报澄清制度，对经查证属于不实举报的，要在一定范围内及时澄清事实、消除影响。对故意诬告陷害、恶意炒作、造成恶劣影响的，会同公安等机关依法严肃追究有关人员的法律责任。

　　四、依法宽容改革创新中的失误者。坚持法治思维，准确把握改革创新中的工作失误与渎职犯罪的本质区别，形成查办职务犯罪的“容错”机制。

　　对国家工作人员下列失职渎职行为，依法不认定为犯罪：在处置突发事件中，因情况紧急临机决断导致的；在推进体制机制创新中先行先试，工作中涉及的问题比较复杂，因个人认知局限、缺乏经验导致的；在对新兴产业和新兴业态服务监管工作中，因具体法律政策要求不明确导致的；其他不具有主观过错情形的。

　　对国家工作人员下列失职渎职犯罪，依法可以从轻、减轻处罚：所犯罪行较轻，主观恶性相对较小，有悔改表现的；具有自首或者立功情节的；积极主动采取有效措施挽回损失，或者消除不良影响的；其他犯罪情节较轻情形的。

　　五、依法查处妨害改革创新的违法者。依法查处借改革创新之名索贿受贿、贪污挪用等职务犯罪。依法惩治懒政怠政，不作为、慢作为，造成重特大安全责任事故、食品药品质量事故、生态环境破坏事故或者群体性事件等严重危害后果的玩忽职守犯罪。依法查办脱离本地工作实际违法决策，乱作为、滥作为，损害国家和人民利益的滥用职权犯罪。

　　六、不断完善办案方式方法。深入了解案件发生时的具体情况，对适用法律有争议的依程序提交检察官联席会议讨论或者检察委员会审议，对罪与非罪界限不明晰的及时向上级检察院请示报告，依法审慎作出处理决定。合理选择办案时机，在查办涉及重大项目的管理者和关键岗位工作人员职务犯罪时，充分考虑地方经济发展情况，努力实现司法办案的法律效果与社会效果相统一。注重改进办案方式，慎重使用拘留、逮捕等强制措施，慎重查封扣押冻结涉案财物，保障当事人的合法权益。

　　七、着力加强职务犯罪预防工作。坚持惩防并举、预防在先，结合所查办案件开展精准预防，着力防范国家工作人员在改革创新中失职渎职。开展典型案例剖析，加强职务犯罪警示教育，力求查处一案、教育一片。定期研判职务犯罪发案规律，帮助发案单位和主管部门完善制度，促进国家工作人员依法规范履职。

　　用检察声音为改革创新者代言

　　——对《关于依法履行检察职能服务保障改革创新的意见》的解读

　　近日，江苏省人民检察院正式印发了《关于依法履行检察职能服务保障改革创新的意见》（以下简称《意见》）。现将有关内容解读如下：

　　一、《意见》制定背景和过程

　　党的十八届三中全会指出，要鼓励地方、基层和群众大胆探索，宽容改革失误。习近平总书记多次强调，既要鼓励创新、表扬先进，也要允许试错、宽容失败。2017年6月，省委出台了《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》），强调在全面从严治党的新形势下，旗帜鲜明地为敢于担当的干部担当、为敢于负责的干部负责，大力营造改革创新、担当作为的良好环境。为认真贯彻落实中央和省委部署要求，充分发挥检察机关在服务保障改革创新中的职能作用，依法支持改革者、保护创新者、宽容失误者、惩治犯罪者，推动形成依法履职、敢于担当、勇于改革、大胆创新的干事创业氛围，省院研究制定了本《意见》，以更好地指导、推动全省检察机关服务保障改革创新工作。

　　省院刘华检察长高度重视《意见》起草工作，先后三次召集有关院领导及研究室、反贪、反渎、侦监、公诉等部门负责人研究讨论，对《意见》的结构、要点等提出具体意见。根据刘华检察长的指示，省院研究室以省委文件精神为指导，立足检察职能和江苏检察工作实际，深入研究论证，广泛征求有关业务部门的意见建议，历经十多次修改完善形成审议稿，于9月7日提交检委会审议。按照检委会的审议意见再作修改后，刘华检察长又召集有关院领导及部门负责人，对《意见》逐条逐句研究讨论，从内容和文字等各个方面严格审核把关，最终定稿下发施行。

　　二、《意见》主要特点

　　（一）表明了检察机关与改革者同心、为改革者护航的政治担当。当前，各项改革尤其是经济领域改革进入了深水区和攻坚期，推进改革的难度加大、困难增多，也会面临着失败的风险，可能付出成长的代价。如果推动发展的风险和代价成为了改革者不能承受之重，将在很大程度上挫伤改革者的积极性，削弱改革的原动力。作为国家的法律监督机关，通过推行法治保障改革、服务发展、引导创新、造福人民，是检察机关义不容辞的责任和担当。省院制定这份《意见》，就是落实省委“旗帜鲜明地为敢于担当的干部担当、为敢于负责的干部负责”要求的具体实践，彰显了检察机关作为支持保护改革的坚定力量，也将会激励改革者更好地干事创业、奋发作为。

　　（二）体现了检察机关规范司法、依法保护改革创新的法治素养。检察机关是司法机关。这就决定了要始终立足本职工作，通过规范精准的司法办案，以实实在在的办案成效，服务改革发展大局。对检察机关来说，任何脱离依法履职的服务大局，都是难以取得实质性效果的，也不具有长久的生命力。同时，检察机关对改革创新工作的“容错”，必须坚持罪刑法定原则，既要严格掌握立案标准，不得盲目立案、随意入罪；也要对法律明确规定要追究刑事责任的行为，坚决依法查办。在制定文件过程中，我们牢牢把握检察机关的司法属性，坚持法治思维和理性、平和、文明、规范司法理念，落实宽严相济刑事政策，厘清改革创新中的失误错误和渎职犯罪的本质区别，努力做到不枉不纵、依法保护。

　　（三）指出了检察机关服务保障改革创新的多种有效方式。检察机关具有打击、保护、监督、预防等多种职能，决定了其服务改革发展的方式多种多样。《意见》立足检察职能要求，提出了依法保护改革者、宽容失误者、查处违法者、预防职务犯罪等多种服务改革创新的方式，力求最大限度发挥作用。在具体内容上，每一部分都列出了相关情形、措施和要求等，指导性、操作性都比较强。这些方式和措施整合在一起，形成了检察机关保护改革创新的工作体系，并共同发挥着保护、打击、规范、引导等作用，努力为改革发展贡献检察力量。

　　三、《意见》具体内容

　　《意见》共七条，主要包括以下内容：

　　（一）关于工作理念（第一条）。从思想认识层面，要求坚持理性、平和、文明、规范司法，落实宽严相济刑事政策，依法惩治和预防职务犯罪，增强司法办案的精准性和有效性，保护国家工作人员改革创新的积极性。这既有司法理念、刑事政策层面的要求，又有依法履行职责、增强办案效果等操作层面的要求，指明了检察机关服务保障改革创新的工作定位和路径。这是贯穿整个《意见》的指导性原则，也是具体操作的基本遵循。全省检察机关要切实把思想和行动统一到《意见》要求上来，牢固树立精准司法、依法保护的理念，通过司法办案旗帜鲜明地支持改革创新工作，用检察声音为改革者代言。

　　（二）关于改革创新中罪与非罪的界限（第二条）。中央和省委“三个区分”要求，体现了为担当者担当、为负责者负责的鲜明导向。落实“三个区分”要求，对检察机关来说就要准确把握改革创新中工作失误与职务犯罪的区别，既理直气壮地保护真正的改革者，又不放纵造成严重后果的失职渎职犯罪者。因此，检察机关对于国家工作人员履职担当中因失误、错误造成一定后果的行为，要严格依据法律司法解释规定，从社会危害性、刑事违法性和应受惩罚性方面客观分析，以此衡量是否构成职务犯罪。根据犯罪构成理论，结合职务犯罪的特殊性，实践中要重点考量行为人是否谋取了私利，行为是否违反了当时的法律政策规定、是否符合职责要求和规定程序，以及危害后果的发生是否存在不可抗力、紧急避险等特殊情形，准确把握罪与非罪的界限。这和省委《实施意见》中规定“可以容错”的五项条件具有内在联系和一致性，是审查认定职务犯罪的基本依据和主要标准。

　　（三）关于服务保障改革创新的主要举措（第三—五条）。检察机关服务保障改革创新，不能只喊口号，不付诸具体行动。《意见》立足检察职能履行，分别从依法支持保护改革创新者、宽容改革创新中的失误者、查处妨害改革创新的违法者三个层面，有针对性地提出具体要求。其中，第三条，主要从不实举报澄清、追究诬告陷害者的责任等方面，提出保护改革创新者的意见，这是贯彻省委《实施意见》中“及时为受到不实反映和误解的干部澄清正名”要求的具体体现。第四条，主要从不构成职务犯罪和构成犯罪后从轻处理两个方面，要求依法宽容改革创新中的失误者，形成检察机关服务改革创新的“容错”机制。审查失职渎职行为是否构成职务犯罪，在行为主体、侵害客体和客观行为方面相对容易把握，难的是审查行为人主观上是否存在过错。根据省委《实施意见》中规定的八种“容错”情形，《意见》针对渎职犯罪案件的特点，明确提出行为人不具有主观过错的四种失职渎职行为，依法不认定为犯罪。这四种情形是：在处置突发事件中，因情况紧急临机决断导致的；在推进体制机制创新中先行先试，因个人认知局限、缺乏经验导致的；在对新兴产业和新兴业态服务监管工作中，因具体法律政策要求不明确导致的；其他不具有主观过错情形的。这样规定，可以纠正社会上的一些认识误区，消除改革者的心理负担，使其轻装上阵、甩开膀子、大胆探索，以勇担当、敢作为的工作劲头将各项改革措施落到实处、见到实效。在执行落实中，对于因政策不明确、制度不完善，或者客观因素造成严重损害后果的失职渎职行为，行为人主观上无过错的，一律不能认定为渎职犯罪。对于构成渎职犯罪的，《意见》根据法律司法解释规定，明确提出具有所犯罪行较轻且有悔改表现、有自首或者立功情节、主动采取有效措施挽回损失以及其他犯罪情节较轻的等四种情形，可以从轻、减轻处罚，保证了罪刑相适、罚当其责。第五条，主要对依法查处借改革创新之名索贿受贿、贪污挪用的职务犯罪，依法惩治不作为、慢作为的玩忽职守犯罪，依法查办乱作为、滥作为的滥用职权犯罪等工作提出要求，以促进革除“庸政、懒政、怠政”等不良风气，体现了检察机关的主动作为和担当。

　　（四）关于办案方式方法（第六条）。《意见》主要从加强审核把关、选择办案时机、改进办案方式等方面提出了明确要求。一是对适用法律有争议的案件，要提交检察官联席会议讨论或者检察委员会审议；对罪与非罪界限不明晰的，要及时向上级检察院请示报告。二是在查办涉及重大项目的管理者和关键岗位工作人员职务犯罪时，要充分考虑法律效果与社会效果相统一。三是慎重使用拘留、逮捕等强制措施，慎重查封扣押冻结涉案财物，依法保障当事人的合法权益。