为强化外部监督，提高检察工作透明度，保证检察机关依法独立公正行使检察权，经7年试点实践，2010年《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）正式出台，并在全国检察机关全面推行。然而，《规定》中有限的监督范围和过高的职责定位，将人民监督员置身于监督乏力的尴尬处境，从而产生实然与应然的矛盾。笔者从人民监督员的制度沿革出发，探究实践中的存在问题，对其监督范围和评议事项的重新定位提几点粗浅建议，以利人民监督员制度的法制化进程。
一、人民监督员监督职责和评议事项的制度沿革
2004年《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》）第13条规定：“人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督：（一）犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；（二）拟撤销案件的；（三）拟不起诉的。涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。”第14条规定：“人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有下列情形之一的，可以提出意见：（一）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；（二）超期羁押的；（三）违法搜查、扣押、冻结的；（四）应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；（五）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。”
2005年《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》发布，细化了人民监督员监督的具体操作规程。6年后，《规定》将人民监督员的职责范围进行了扩充式的调整，由之前的只能对检察机关查办的职务犯罪案件中的“三类案件”和“五种情形”统一调整为七个方面，即：（一）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；（二）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；（三）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；（四）拟撤销案件的；（五）拟不起诉的；（六）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；（七）检察人员在办案整中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。新规主要是将“五种情形”纳入刚性监督，如延长羁押期限决定不正确的情形等。
《规定（试行）》提出，人民监督员在听取案件承办人案情介绍和法律问题说明后，可以提出相关问题，并根据案件情况，独立进行评议和表决。新的《规定》则明确，人民监督员在评议时，可以对案件事实、证据和法律适用情况、办案程序、是否同意检察机关拟处理决定（意见）及案件的社会反映等充分发表意见。从以上两个规定的差异可以看出，人民监督员的评议事项逐步得到放大，前者只是要求人民监督员根据案件情况进行评议和表决，对评议和表决的事项并未作出明确规定，后者则对评议的事项进行了细化，要求人民监督员在评议案件时，不仅要对案件事实进行认定，辨别其真伪，还要就案件所涉及的法律问题进行分析、对检察院的办案程序发表意见。
二、程序“外挂”形成实践中的两大制度困境
类似于“外挂”程序，人民监督员制度是在现行检察制度的基础上，增设的一种外部监督程序，对促进检察机关公正执法，限制权力滥用具有积极作用。然而，这种增设程序因为缺乏制度契合和社会基础，从目前来看，已形成两个大的制度困境：监督范围有限，职责定位要求过高。
一方面，人民监督员的监督范围偏窄。从《规定》上看，人民监督员的监督范围虽然较之前有所扩充，但监督的范围依然有限，仅限于检察机关直接立案侦查的职务犯罪等案件，而对其他案件，出现撤案、不诉以及犯罪嫌疑人不服逮捕决定时，人民监督员则无权监督，这样就导致普通刑事犯罪嫌疑人比职务犯罪嫌疑人少了一个救济渠道。因案件性质不同造成犯罪嫌疑人之间权利的不平等，不符合“诉讼权利人人平等”的法制原则和程序公正的要求。公法上的平等尤其受到现代正义论的关注，如在当代西方，最重视平等问题的代表性学者首推美国的法理学家德沃金，而他所说的平等，主要也指的是公权力对个人的平等的尊重和关切。
另一方面，人民监督员评议事项的要求偏高。由于人民监督员的选任必须体现大众性和社会代表性，大多数人民监督员可能不具备法律专业知识，要求他们对法律适用情况和办案程序发表意见存在一定的困难。从当前的实践来看，有超前的嫌疑。因此有的学者建议要加强人民监督员的法律知识培训，走精英化道路。然而，能把人民监督员培训到什么程度值得思考，能取得什么效果也大有疑问，更何况由此将带来新的问题：这不但与人民监督员的代表性和广泛性相冲突，而且还违背了人民监督员制度社会监督的设置理念，与当前的司法实践格格不入，同时还有侵犯法律评价专属权的嫌疑，名不正言不顺。事实上，无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，法律问题都只能由专门的法律人员进行评价。
总之，制度安排上人民监督员对案件的监督范围过小，把相当部分检察机关的终结性权力排除在人民监督员监督之外；同时人民监督员的评议事项的要求过高，把本属于检察机关的权限和由检察官评价的法律事务交与人民监督员，既不符合法律专属性的特性，也大大影响了实际效果。因此，有必要对上述两个问题进行考量和重新定位。
三、对人民监督员制度完善的几点建议
人民监督员制度不应脱离当下的检察实际，必须在制度公平的基础上，适当进行制度的回归式调整，重新探寻制度设计的初衷，找到人民监督员制度与司法实践中的最佳平衡点。
（一）适当扩充人民监督员监督案件的范围。虽然在目前我国法治资源有限的情况下，全面扩大人民监督员的监督范围，还受很多因素的限制和制约，不太符合效率原则与程序经济原则，但就象一些学者提出的：“检察机关通过建立人民监督员制度，让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的，但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，全国人大及其常委会就尽快将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。”因此，随着检察改革进程的不断推进，特别是检务公开制度的进一步落实，此项制度将不断得到健全和完善。将来通过《人民检察院组织法》修改的形式扩大人民监督员的监督范围是可行的，也是必要的。目前，我们基层检察机关可以考虑把部分终结性事项交由人民监督员进行充分的监督。笔者认为，可以将检察机关相对不起诉案件交由人民监督员进行监督，因为对于此类案件，检察机关的决定对当事人影响比较大，实践当中，现有的监督制约和救济机制刚性约束不够，效果也不太理想。对于普通刑事案件的批准逮捕、审查起诉等则不宜交与人民监督员监督。一则，工作量大，任务繁重，人民监督员和检察机关双方都没有时间和精力；二则，这些权力不具有终局性，其后设置较多救济程序，在此无需引入人民监督员的监督。
（二）重新确定人民监督员评议的事项。人民监督员凭着自身的知识和经验对案件进行评议，如若没有一定的法律知识，就很难发现被监督案件中的法律问题，即使提出了问题，也可能比较粗浅和感性，这将直接影响到监督效果。尤其是人民监督员监督的都是职务犯罪案件,这类案件比一般刑事案件往往更为复杂和疑难,如果人民监督员缺乏相应的法律知识，就很难对有关法律问题作出合理、合法的判断，容易导致监督流于形式，甚至造成决定中的误判。因此，要对人民监督员的职责重新定位，明确人民监督员只对案件事实进行评议和表决。把侦查机关移送的和检察机关认定的案件事实逐一交由人民监督员审查，并使人民监督员所认定的事实具有法律效力，若无特殊情况，检察机关不得改变。案件中所涉及的法律问题则交由检察官释明，把事实认定与法律适用真正分离开来。一方面，可以适应人民监督员的法律素养和知识结构，减少无谓的各类法律培训。另一方面可以使权力回归正位，专属权不能随意转让，这不仅要有法律的授权，更要有可以承载的主体。至少从目前来看，人民监督员既不具备立法上的授权，也不具备司法的能力和素养。
（三）将人民监督员制度纳入检察院组织法修改范围。对人民监督员监督案件范围的扩充和重新确定人民监督员评议的事项，是建立在有法可依的基础上的。司法机关对犯罪嫌疑人的人身权和财产权进行剥夺必须严格遵循必要的法律程序，这就要求对国家机关的权力进行程序性规制，这种规制的重要方式就是设置民众参与的监督手段。人民监督员的制度设计，恰好介于司法职权与社会监督中间地带，具有一定的司法属性，应当通过立法的方式予以明确。目前，人民监督员制度作为我国检察检察机关首创的司法民主方式，尚停留在检察机关规范性文件范畴。笔者认为，应当借鉴《人民法院组织法》对人民陪审员的规定，在人民检察院组织法修改的同时，对人民监督员制度进行一个宏观的概述，为其“正名”，再逐步从微观层面进行细化。建议在《人民检察院组织法》第11条之后增加一款，即“人民检察院办理案件应当接受人民监督员监督，人民监督员制度由法律另行规定。”通过原则性与灵活性相结合的方式，最大限度地释放人民监督员制度的立法空间。
