摘要：检察官办案责任制改革，事关检察权运行机制的有效实施。当前，这方面的研究较多，不一而足。有关检察官办案责任制还有很多亟待厘清的问题。本文旨在从改革目的论出发，探讨检察官办案责任制与主任检察官办案责任制、现行检察运行体制之间的关系问题，进而从方法论上就如何落实检察官办案责任制改革提出一些初步的思考。希望在实现权责利相互统一、优化办案组织、维系检察一体的基础上，推动检察官办案责任制落实，确保检察改革服务社会发展大局。
关键词：检察官办案责任制 主任检察官 权责利统一
关于如何推进检察权运行机制改革，长期以来，政界黉门，观点争鸣。而检察官办案责任制无疑是检察权运行机制改革的关键。检察官办案责任制的改革动机何在，与相关问题的关系几何以及如何有效推进都成为横亘在改革前路上的重要问题。为此，笔者认为，责任，究其出发点，必定伴随着权力的行使，不应存在无权之责，亦不应存在无责之权。随着责任制度的推行，利益问题也更为突出。权、责、利如何协调，应当是解决检察官办案责任制相关疑问的核心。
一、检察官办案责任制需要厘清的几个问题
（一）实行检察官办案责任制需要解决的问题
宪法赋予检察机关实行法律监督的检察权，检察权运行本身需要一套合理设置的运行机制，该运行机制在本质上是推动或者影响检察权运行的各要素相互联系相互作用的模式或者机理（或者称工作流程结构图）。其实际运转需要各相关权力主体的推动。因而，检察权运行机制需要明确检察权的具体划分、行使主体、行使流程，并就权力行使设置必要的约束，规定不当使用权力的责任。因而责任制才成为必然。在检察权运行机制中，无论是检察机关整体，还是检察长、检察官都必须纳入责任制加以调整，其中身处办案一线的检察官因其亲历案件办理，更应当明确其权力及责任。检察官办案责任制改革的背景，即是克服当前存在的妨害检察权良好运行的各种弊端。
1．检察行政化造成了权责错位。
有学者曾辛辣的指出检察机关“生于司法，却无往不在行政之中”。作为司法机关和法律监督机关，检察机关本身应当突出其司法属性。但肇始于1980年《人民检察院刑事诉讼规则》的逐级审批制，虽历经法律修改、自身修订，却一直沿用至今。“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”，三级审批体现出明显的行政化特征。但层层审批效率低下，办案的不负责、负责的不办案，权力行使和责任承担错位，势必造成相互推诿、集体负责而无人负责的严重后果。
2．原有办案模式漠视了检察活动规律。
亲历性、中立性、公开性、独立性等特征，体现了司法活动的内在规律，是检察机关办案所必须遵循的。而现有的办案模式中亲历性与独立性分离，中立性和公开性也受到一定程度的影响。溯其本源，乃是检察活动司法化不足。检察机关性质的争论早已有之，在60多年的检察理论研究中占有重要的地位。笔者认为，检察机关应当明确自身法律监督和司法机关的重要属性。但现行检察办案模式对于司法亲历、中立、公开、独立性还有待进一步完善。
3．原有检察权运行体制不利于监督机制的确立。
检察机关作为法律监督机关，其自身行为纳入监督机制实属理所当然。但现存模式下，检察权自身的监督面临着一定的困难。笔者认为主要体现在：（1）办案主体责任较为模糊，权力行使主体与具体办案主体不统一。（2）内部监督机制过于行政化，难于发挥监督作用。行政性的审核机制本质上异于监督机制，其本身属于权力运行中的一环，能够发挥的监督作用十分有限。（3）外部监督机制较为薄弱。检察一体、检察行政化等导致外部监督力量很难有效发挥监督作用。
（二）检察官办案责任制不同于主诉检察官制度、主任检察官制度
此前，在各地试点过程中，“主任检察官办案责任制”的提法十分普遍。检察官办案责任制与主诉、主任检察官制度从名称上就不同。有论者指出，将检察官责任制，简单的理解为“主任检察官负责制”，并以主任检察官负责的团队办案，作为检察机关办案的基本组织形式和责任机制实为改革试点中的举措失当。
1．主诉检察官制度、主任检察官制度的出发点实际上还是建立起办案责任制度。
1999年开始，主诉检察官办案责任制、主办检察官办案责任制相继进行试点。该项改革确定若干承担主诉、主办职责的检察官，并以每一名检察官为第一责任人，组成一定的办案组织，相对独立地行使审查起诉、出庭支持公诉、职务犯罪侦查等职权，并承担责任。2007年后，各地开始试点主任检察官制度。在前项改革的基础上，扩大了使用范围，并探索了一系列制度、机制，确立组织形式、明确权责、规范配套制度等，给与了办案责任制法律和政策上的支持。
上诉两制度虽然在责任主体上进行了一定程度的限缩。即不同于检察官，设置了主诉、主任检察官。但这样的安排一定程度上改革了现有检察体制，进一步赋予办案主体一定的权限和责任，减少审批环节，实现扁平化管理。其出发点还是要解决责任制的问题，进一步“放权”。主任检察官制度在实践过程中已经产生了一定的问题。如何与现有行政组织兼容，会否产生叠床架屋的疑虑。主任检察官的独立与检察官独立之间的矛盾问题等开始在学界引起讨论。
2．主任检察官制度在当前的司法体制改革中具有积极意义
笔者认为，主任检察官制度的引入，本质是想复制区域外形成的检察官办案司法化、权责统一的成功经验。但在实践操作层面，却没有充分消化大陆检察体制和台湾的检察体制存在的不同。台湾以主任检察官办案组为中层组织。行使检察权的基本主体是检察官，而不是主任检察官，主任检察官有监督作用，但承办检察官保有相对独立性。检察官作为办案主体，主任检察官承担一定的案件管理、监督协调的责任。这与我们现在推行的“放权”试点下的制度改革存在本质不同。
但主任检察官制度迈出了走向检察官办案责任制的重要一步。在人员选任、权限设置、案件分流、职业保障等方面积累的重要经验，有利于检察官办案责任制的实施。主任检察官办案责任制本身是检察官办案责任制的从属概念，但其办案组织未必不是检察官办案责任制实现的一个可能选项。
（三）检察官办案责任制与现行检察体制之间的关系问题
1．检察管理体制应当针对检察官办案责任制进行调整
无论是主任检察官办案责任制还是检察官办案责任制，其主要目的是实现扁平化管理，现行管理体制需要逐步改变以适应责任制的需要。
（1）现行检察管理体制存在一定弊端。
检察人员分类管理上存在一定的混乱，检察官的定位并不清楚，我国对于检察人员实施了行政职级和检察官等级的“双轨制”，但从管理到待遇上，与行政机关的公务员并没有多大的区别，仍未能体现出检察官的职业特点。在管理上的混乱影响了检察官办案责任制度的建立。
现行检察人员管理与行政化、审批制等息息相关，实际上是多轨并一轨。检察机关中层人员常常兼具案件审核与行政管理职责于一身。这样不仅案件办理行政化，同时也导致了检察管理的行政化。检察管理并没有体现出检察人员的特殊性，对于检察官责任制度的落实也会产生干扰。导致办案一线的检察官既在办案上接受层层审核，又在行政上服从相关领导。
（2）实现检察官办案责任制要求专业管理、扁平化管理。
检察官办案责任制需要实现权责统一，同时也需要实现检察人员管理体制的优化配置。如果检察官本身在管理上行政化，得不到履职的保障，那么责任制的推行将面临严重困难。
笔者认为，检察官办案责任制的建立只是检察权运行机制改革上的一个关键问题，从检察官办案责任制的视角出发，检查管理体制必须加以改革，朝着完善检察人员职业保障、强化检察人员专业化管理方面进行推进。
2．检察官办案责任制需要平衡与检察一体原则的关系
检察改革的过程中，有两种倾向十分突出，即检察官独立和检察一体。在刑事诉讼中应当保障检察官独立行使检察权。当然，这种独立是与作为检察体制建构基础原理的检察一体原则相调和的产物。因此，体制上的检察一体与机制上的检察官办案责任制之间天然具有重要联系。
笔者认为，检察官办案责任制改革的目的不在于打破检察一体，而是将司法责任制度进行细化落实。检察一体作为检察机关整体独立的重要属性之一，不应当受到影响。进一步落实检察官责任制，实质上就是要在检察一体和检察官独立办案、权责分明之间取得平衡。这不仅不会侵害检察一体原则，反而有利于强化检察权监督制约机制。（1）落实检察官办案责任制，进一步减少中间环节，实现扁平化管理，检察一体将更好实现。（2）落实责任追究之后，对于案件责任的终身负责机制将进一步完善。从而能够实现对于办案人员的鞭策和监督，防止责任流失。这样可以有力保障检察权的运行，对于检察一体只会有促进作用。（3）检察官办案责任制是在现行法律框架下的责任制度。不仅是权力“下放”，同时也伴随着责任。检察官办案独立性的增加只是适应司法化要求所做的检察权运行机制的优化，其不会改变我国现行的检察机关整体独立的格局。
检察一体是检察体制的基石之一，但同时新的改革形势要求我们必须进一步适应司法化办案的要求。处理好与检察一体原则的关系，对于推进检察官办案责任制而言也具有积极作用。笔者认为，检察一体的实现不应囿于行政化的上命下从。应当探索实现检察一体的更好措施。
二、落实检察官办案责任制、推进检察权运行机制改革的几点思考
从改革的目的论出发，推进检察官办案责任制必须结合当前检察权运行机制的实际，朝着明确权力、责任、利益之间的关系进行深化。
（一）检察官办案责任制应当深入去行政化，实现权责利的统一
1．办案检察官需要有职有权。根据法律规定，检察官具体负责案件的办理工作，故而我国检察改革的基本方向应当是“还权”而非“授权”。既然检察官的办案权等职权来自法律所直接赋予，那么，检察官就应当是“全权”检察官，既享有办案权又享有定案权（办案决定权）。
笔者认为，一方面要从现行法律法规出发，进一步梳理检察权力清单，结合具体检察事务，将权力行使的主体进一步向一线检察人员倾斜。有学者提出按照案件进行分类，不同案件的办理区分不同的权力范围，也有学者指出按照可能判处的刑罚年限分类，可能判处10年有期徒刑以下刑罚的案件，检察官有决定的权力。这样的建议具有一定的可操作性。实际上，检察官具体掌握哪些权力的问题，可以综合考虑现行法律的规定，也可以参考目前主任检察官试点过程中已有的权限划分方案。最重要的一点就是尊重办案主体，充分调动办案主体的主观能动性，从而更好的公正、高效办理各类案件。
另一方面，也要注重权力设置的合法性问题。在主任检察官改革的过程中，有些检察院将部分案件逮捕决定权下放给主任检察官就与《刑事诉讼法》规定由检察长决定的内容明显冲突。随着检察官办案责任制的推行，这样的冲突只会越来越多。因此，一方面要尽最大努力挖掘改革空间，另一方面也要进行理论研究，注重顶层设计，确保各项改革于法有据。
2．案件质量监督机制应当进一步细化完善
责任制的根本目的在于实现司法办案“谁审查谁决策，谁决策谁负责”。详言之，落实责任，是为了强化监督。强化监督则是为了确保审查的精准，故而责任制面临的核心命题便是完善司法责任，提升案件质量。其实，这未尝不是以往体制、机制的核心命题。司法，是公正的最后一道防线，通过办案维护公平正义，从来都是一道亘古不变的律令。基层侦查监督部门作为行使法律监督权，履行审查逮捕职能最基础细胞，其内核也无时不体现这一点。也是因为直面大量刑事案件、深度融入基础司法实际，基层检察机关审查逮捕案件质量关乎整个公正司法的根基。
笔者认为，责任制背景下，有必要从基层构筑起科学有效的案件质量监督体系，从而切实形成制度化、长效化机制，确保案件质量不应为责任制落实带来的人员变动、组织调整、机制改变而产生波动。为此，必须克服现有监督机制的弊端，并填补责任制改革带来的初创性留白。
现阶段，构筑理想化案件质量监督机制需着重解决如下问题：
监督机制的多头盲动和监督效果力缺失。基层侦查监督部门办理审查逮捕案件在以往主要受到三级审批制本身的制约监督、案件管理部门的外部监督、案件诉讼进程的后位监督、上级单位和部门抽查考察、自我梳理监督等，上述监督机制或者机理的存在，一定程度上确保了案件质量经受了多年司法实践的洗礼。但正如我们论证责任制因何取代三级审批制一般，上述监督机制亦存在着可资改进的地方。笔者认为监督机制众多，但并未形成有效的逻辑自洽，监督环节并未闭合，而是呈现零散分化。三级审批制本身的监督制约存在着亲历性不足等问题。且与其他监督机制之间并不存在整合，监督的效果容易打折扣。详言之，一是没有统一的案件质量监督机制，并非有机整体。二是缺乏及时的衔接并和，质量监督较为零散。三是监督效果的体现不足，并未建立监督制约与案件质量改进的转换机制。
外部监督的形式化和内部监督的隐形化。外部监督主要包括了案件管理部门、诉讼后道环节的监督，笔者认为审查逮捕案件被起诉至人民法院后诉讼结果出现改变由此暴露案件质量问题的实际上已经难以算作本文论及的监督了，而应当是案件质量问题。上级单位对于基层审查逮捕案件的监督更无法做到事无巨细，因此，外部监督的范围主要就限于案件管理部门和后道审查起诉环境的监督。但案件管理部门的审查局限于形式化审查，难以深入案件实质。而在检察一体思想仍存的情况下，审查起诉环节对审查逮捕案件质量的监督易受限制。因而，外部监督容易产生形式化的倾向。就内部监督机制而言，实际工作中内控机制的建设存在着不足。而且内部监督在以往三级审批制度背景下实际上是自我监督，其功用和效果往往提现在决策过程中，一旦形成决定，如何启动监督机制就成为问题。且在案件办理节奏加快、案件量增多的情况下，内部监督机制就容易隐身，让位于案件办理。因而，内部监督机制如何成为具备实际效用的机制是必须面对的问题。
3．办案检察官职业保障应进一步完善
一方面，这是稳定办案队伍的需要。另一方面，提升检察职业保障是强化责任承担的重要方式。司法工作本身就是风险性较大的职业，检察官办案责任制的推进将进一步加大检察工作的要求。高风险，就需要高回报。否则责任与利益不匹配，改革便无法推进。
伴随着省级以下人才物分类管理的推进，检察官职业保障将进一步增强。但同时，也需要看到检察官办案职业保障实际上不仅仅是利益问题，检察官自身社会地位、任职条件、工作保障等方面都是职业保障的重要方面。这方面的改革不仅仅有赖于物资利益的提升，更加需要检察改革整体的协调推进，司法工作在全局中定位的提升。
（二）检察官办案责任制应当吸收主任检察官制度的经验，优化检察办案组织
1．吸收经验，推进检察官办案责任制度落实
在进一步推进检察官责任制的过程中，有必要吸收主任检察官制度的经验，更加高效加以推进。主任检察官制度在办案责任制度、任职管理制度、考核奖惩制度等多项制度方面进行了综合改革。在组织模式、人员选任、职权配置等方面积累了丰富的经验。同时强化了检察司法化，增强了亲历性、中立性、公开性、独立性等，对于专业化、规范化、司法化检察官队伍建设起到了重要作用。
2．探索设立专司检察监督管理的岗位和机制。
去行政化，落实责任制要求检察业务工作和行政管理相互区分。现有检察体制下，由行政官担任业务部门最高领导乃行政化管理模式下的陋习，理应摈弃。应当明确检察官的单独职务序列，弱化部门负责人的领导角色，同时增设主任检察官恪守监督职责。笔者认为，检察业务应当明确其司法属性，尊重司法活动的一般规律。因此，恪守独立办案、承办负责是改革的主攻方向。但，同时实施承办责任的同时也要兼顾检察管理的现实需要。在检察长和检察官之间，设立专门检察官进行监督管理、指导案件办理，具有积极意义。这方面可以借鉴域外主任检察官的有益经验。
一方面，设置主任检察官有利于检察监督工作。直接由检察长负责具体案件的监督容易导致监督制约的弱化。设置主任检察官，有利于在一定程度上监督案件的办理。当然，应当就主任检察官的职权范围进行明确，规定主任检察官对于承办检察官的案件不具备决定权，只有建议权，既对承办检察官的工作进行监督，又对检察长负责，帮助检察长实现对于检察官的管理。
另一方面，设置主任检察官也能够在一定程度上优化办案组织。案件办理工作复杂多样，既有简易案件，也有复杂案件；既有普通案件，也有专业化程度较高的案件。因而，为了防止难案、要案办理上的困难，可以设置主任检察官进行主办。一定程度上完善办案组织，提高办案效率。同时主任检察官的选任注重检察经验、检察阅历、专业素养，也有利于发掘检察人才，推进整体案件质量的控制，增强办案规范化。
（三）检察官办案责任制应当朝着保证检察一体与检察权优化运行的道路稳步推进
1．检察官办案责任制应当置于检察一体的框架之中
检察官办案责任制应当朝着增强检察办案能力的目标不断完善举措，迅速推进。检察机关作为一个整体，承担着维护社会公平正义、追诉犯罪、实施法律监督等重要职责。落实责任制的目的就是为了增强检察机关整体的战斗力。而且，检察官个体在现有条件下也只有在检察权整体科学运行机制下才能够发挥有效作用。应当以检察一体为指导，逐步落实责任制。
一方面检察一体有利于改革的顺利推进。检察机关上下级的领导与被领导关系，由于快速落实各项改革措施。另一方面，根据现有法律、法规的规定，检察一体有利于取得改革的“授权”，从而有效确立起权力、责任、利益具体内容。
检察一体的推进和检察官办案责任制的落实，是检察权整体改革的两个重要方面。笔者相信，尽管这两者本身可能存在一定程度的矛盾，但现阶段平衡两者的关系将是检察改革的最大公约数。
2．检察官办案责任制应当进一步完善监督机制，保障案件质量的稳步提升。
（1）推动检察官专业化建设。明确检察官的任职要求，提升专业化素养。一方面要加强检察人员分类管理，将一些专业化程度不高、不在一线办案、缺乏司法经验的人员清理出检察官队伍。另一方面要注意加强检察人员的业务素能培训，增强专业化水平。确保检察官与权力、责任、利益相符，将优秀人才安排到办案前沿。
（2）加强监督管理，推动规范执法。检察官办案责任制的最终落实，还是要靠监督机制的完善。笔者认为具体应当从几个方面加强监督措施。一是加强案件质量监管，结合检察官办案责任制的推进，案件质量理应放在更加突出的位置上。通过案件质量“倒逼”检察官依法、规范履职。二是加强对于检察官的纪律监督。检察责任制落实关键靠人，今后检察官需要更加高标准、严要求，保证检察官队伍的纯洁性，确保检察改革落实到位。
